★ [대한민국 부동산 40년] 교훈과 시사점

지난 40년 동안 우리 사회는 부동산 시장 안정을 위해 끊임없이 노력해 왔지만 경기흐름에 따라 오락가락했던 정책 관행, 개발·투기 이익을 제대로 환수하지 못하는 미흡한 제도, 재정 ·공공 부문의 역할 미비 등으로 인해 오히려 '부동산 불 퍄'라는 잘못된 믿음을 키워왔다. 

참여정부는 뿌리 깊은 신화를 꺾고 시장의 기초질서를 바로 잡기 위해 그동안 투기꾼들의 저항과 이해관계에 밀려 좌초되었던 정책들을 일관되게 추진해 왔다.

그러나 택지 확보에서 주택분양까지의 공급 시차와 과잉 유동성에 대한 선제적 대응 부족으로 시장 불안을 초래한 것은 아쉬운 부분이다.

이는 앞으로 부동산 정책을 세울 때 반면교사로 삼아야 할 점이다.

참여정부는  그동안 재정 부족을 이유로 방치되었던 서민주거 문제를 해결하기 위해 재정과 공공부문의 역할을 강화하는 획기적 전기를 마련했다.

주거복지 차원에서 재정·공공부문의 역할 강화는 민간 투기자금의 흐름에 따라 오락가락했던 과거 정책관행을 극복하고, 일관된 정책을 수행하기 위한 확고한 토대가 될 것이다.

 왜 올랐나 - 과잉 유동성과 주택공급 부족.

1970년대 후반, 1980년대 후반, 2001년에서 최근(2006년)까지 등 과거 3차례 부동산 가격 급등기에는 모두 시중에 너무 많은 돈이 풀리고 주택공급이 부족했다는 공통점이 있다.

1970년대 후반 1차 급등기에는 급속한 경제성장으로 농촌을 떠난 사람들이 도시로 몰려들면서 도시 주택난이 갈수록 약화되었고 마침 1970년대 말 중동특수로 벌어들인 오일 달러가 시중에 풀리면서 부동산 가격이 폭등했다.

한동안 잠잠했던 부동산 가격은 1980년대 말 2차 급등기를 맞는다.

이때 역시 1980년대 초반 경기침체로 주택 공급이 충분치 않아 집이 부족한 데다 1986년부터 1988년까지 3저 호황에 따른 대규모 국제수지 흑자로 돈이 넘쳐났던 것이 원인이었다.

2001년 말부터 최근까지 지속되는 3차 급등기는 과거 1,2차 급등기가 전국적 현상으로 지속기간이 2~3년에 불과했던 것에 비해 서울과 수도권을 중심으로 한 국지적 현상인 데다가 가격 상승 국면이 오래 지속된다는 점이 특징이다.

그만큼 부동산 시장에 내성이 생겼다는 의미로도 해석할 수 있는 부분이다.

3차 급등기의 원인은 IMF 외환위기 때로 거슬러 올라간다.

IMF 외환위기로 경기가 급속히 위축되자 당시 정부는 경기를 살리기 위해 전방위적으로 부동산 경기 활성화 시책을 추진한다. 이때 분양가 규제 폐지, 분양권 전매 허용, 소형의무비율 완화, 취득 ·등록세 및 양도세 완화, 대출 이자에 대한 소득세 감면 등 대대적인 규제 완화가 이루어졌다.

당시 경기를 살려야 한다는 절박함은 충분히 납득할 수 있지만 투기를 막기 위해 필수규제마저 마구잡이로 풀어버린 결과 유례없는 장기 상승이라는 결과를 초래하고 만 것이다. 여기에 IMF 외환위기 이후 충분히 택지를 확보하지 못한 것이 시차를 두고 집값 상승으로 이어졌다. 또 2000년 이후 계속된 저금리 기조로 엄청나게 풀린 시중 유동자금이 부동산 시장으로 몰려들었다.

어떤 의미에서 참여 정부는 부동산 가격이 급등할 수밖에 없는 '나쁜 조건'을 모두 물려받은 셈이다.

따라서 참여정부는 이전 정부에서 마구잡이로 풀린 필수규제를 제자리로 돌려놓고 택지확보 부족분을 다시 정상 수준으로 끌어올리기 위해 노력했다.

 왜 '불패 신화'인가 - 투기 이익환수 미비와 냉 ·온탕 정책.

1967년 '부동산 투기억제세'(양도차익의 50% 과세) 도입을 시작으로 지난 40년 동안 발표된 부동산 정책만 모두 59차례에 달하지만 부동산 불패 신화는 아직도 모진 생명력을 이어가고 있다.

숱한 노력에도 불구하고 좀처럼 불패 신화가 꺾이지 않는 이유는 무엇일까?

먼저 전체 자산의 80% 가까이 부동산에 쏠려있는 우리나라 가계 자산 구조는 국민들로 하여금 부동산 가격 안정보다 상승을 선호하도록 만들었다.

통계청의 가계 자산 조사에 따르면 2006년 6월의 우리나라 가구당 평균 총자산은 2억 8,112만 원이며, 이 중 부동산 자산의 비중이 76.8%에 달했다. 이 같은 부동산 자산의 비중은 미국 39%, 일본 42%에 비해 매우 높은 주순이다.

이처럼 거의 전 재산을 부동산에 묻어둠으로써 겉으로는 부동산 투기를 비난하면서도 속으로는 가격 상승을 바라는 독특한 이중심리가 결과적으로 불패 신화를 지탱하는 강력한 사회·심리적 기반으로 작용했다. 여기에 단기간 경제성장을 이루기 위한 지역 간 불균형 개발, 특히 수도권 집중현상이 일부 지역의 만성적인 주택부족을 야기한 데다가 지나치게 낮은 보유세 등 불로소득을 제대로 환수하지 못하는 미흡한 제도와 정책은 우리 사회에 '부동산 불패'라는 잘못된 믿음을 심어주는 데 결정적 역할을 했다. 

국민소득이 낮은 시설에 담세능력이나 정치적 고려로 보유세를 높게 부과하지 못했던 것이 결과 정으로 다주택 소유를 부추겼고, 부동산 가격 상승기에는 더욱 투기수요를 자극하는 요인이 되었던 것이다.

또 역대 정부의 일관성 없는 부동산 정책은 부동산 불패 신화의 불길을 키우는 연료 구실 을 했다. 과열기 때는 규제를 강화하고, 침체기 때는 규제를 푸는 방식으로 경기진작효과가 큰 부동산 시장을 만지작거리는 방식을 수십 년을 반복하다 보니 투기꾼들은 아무리 강한 규제가 와도 조금만 기다리면 경기부양이라는 명분으로 다시 규제가 풀린다는 사실을 오랜 경험을 통해 체득했고 정부정책에 대한 신뢰는 땅에 떨어졌던 것이다.

특히 부동산 시장이 경기조절 수단으로 자주 활용된 것은 우리나라 주택공급체계가 구조적으로 민간 투기자금에 의존했기 때문이다. 역대 정부는 급속한 산업화가 최우선 과제였기 때문에 주택 부문의 공공투자 부족을 민간기업으로 하여금 집을 많이 짓게 하는 방식으로 메우기 위해 인위적으로 투기를 일으킬 필요가 생겼고 이 과정에서 투기광풍이 불면 다시 규제를 강화하는 식으로 주기적으로 정책을 뒤집었다.

주거문제를 순전히 개인의 책임으로 돌리는 그동안의 정책관행은 개인들로 하여금 필사적으로 내 집 갖기에 집착하도록 '소유 중심의 주거문화'를 만드는 데 일조했다. 적은 돈으로 편하게 살 수 있는 공공임대주택이 절대적으로 부족하기 때문에 대다수 국민들은 주택소유 외에 달리 대안이 없었다. 결국 주거복지에 대한 정책적 무관심은 대다수 국민들의 가슴속에 '그래도 믿을 것은 부동산 밖에 없다'는 불패 신화가 뿌리내리는 계기가 되었던 것이다.

 지난 40년간의 잘못된 정책관행에 대한 반성과 성찰을 바탕으로 항구적인 시장 안정을 위한 기초질서 확립에 주력했던 참여정부는 조세형평성, 시장투명성 제고와 주거 복지 분야에서 뚜렷한 성과를 거두었다. 2003년 2월 출범한 참여정부는 조세형성과 시장투명성 제고, 안정적 주택공급, 수요 억제 및 전환, 주거복지 향상 등 4대 정책 목표를 설정하여 그동안 10여 차례의 부동산 정책을 발표했다.

4대 정책 목표는 2002년 말 대선공약으로 제시된 '가수요 차단과 불로소득 과세 강화를 통한 부동산 투기억제', '공공임대 확충 등을 통한 서민주거 안정' 등 2가지 기본 방향을 구체화한 것이다.

참여정부는 종부세 강화 등을 통해 '많은 재산을 가진 사람이 많은 세금을 낸다'는 조세형평성의 원칙을 확립했고, 이를 통해 투기수요 차단을 위한 토대를 마련했다. 또 실거래 신고 의무화, 양도세 실기과세 등 부동산 시장 투명화의 기반을 다졌다.

1967년 우리나라 최초의 부동산 정책인 '투기억제세' 이후 각종 사회적 저항에 부딪혀 번번이 도입이 좌절되었던 정책들이 40년의 세월을 돌아 참여정부 들어 겨우 실현된 것이다. 그런 의미에서 앞으로 부동산 정책사를 쓸 때 적어도 부동산 시장투명화와 조세형평성에 관한 한 참여정부 '이전'과 '이후'는 확연히 구분될 것이다.

역대 정부에서 '돈 문제' 때문에 항상 우선순위에서 밀렸던 공공임대주택 확충계획을 착실히 추진했던 점도 평가할 만한 대목이다.

정책목표	조세형평성 및 시장투명성	안정적 주택공급	수요억제 전환	주거복지 향상
정책방향	조세형평성 제고 및 시장투명성 제고	주택공급 제도개선 및 분양주택 공급 확대	투기억제 균형발전	임대주택 공급 확대 및 주거복지 향상
고소득층	보유세합리화 및 실거래가신고/등기	분양가상한제 재도입 및 대량 분양주택 공급	DTI 및 LTV 규제
	양도세강화 및 공시가 현실화	원가공제 제도
	재건축초과이익 환수 및 주택거래 신고제 도입, 기반시설 부담금제 도입	분양권 전매제한 강화
중산층	1세대 1주택 양도세 비과세	중소형 분양주택 공급	유동성 흡수(지준율, 충당금, 적립률 조정 등)	중대형 임대주택, 근로자 전세자금 지원
	재산세 부담 상한선 설정	모기지제도 도입	균형발전 전략	비축용 임대주택
	주택 거래세 인하	강북광역 재개발
저소득층			국민임대주택 공급	영세민 전세자금 지원
			다가구매입임대, 장기임대	주거급여 지원

그동안의 임대주택정책은 주택공급정책의 종속적인 수단으로 활용됨으로써 언제나 건설계획은 의욕적으로 제시되었지만 재정여건이 악화되면 가장 먼저 사업이 축소되거나 조정되곤 했다. 또 분양 위주의 자가 촉진정책이 우선됨으로써 임대주택 재고확충이 충분하지 못했다.

이에 따라 2004년 말 기준으로 우리나라의 10년 이상 장기 공공임대주택은 전체 주택의 2.7%에 불과한 실정이었다. 참여정부는 2003년 5월 '주거복리 로드맵'을 세우고, 2006년 말까지 4년간 국민임대주택 총 39만여 호를 건설했다. 이는 당초 계획(5년 간 50만 호)에 비추어보았을 때 4년 성적으로 91.3%의 실적을 올린 것이다.

물량 위주 공급관행을 탈피하기 위해 다세대, 다가구 매입임대, 전세임대 등 도심 내 임대주택도 크게 늘렸다. 2006년 말까지 확보량은 1만 8,000호가량이다. 또 2017년까지 공공임대주택 비중을 선진국 수준인 전체 가구의 20%까지 확보한다는 중장기 계획을 마련했다.

이를 위해 연기금, 우체국, 보험사, 투신 등이 참여하는 임대주택 펀드를 만들어 2006년부터 2019년까지 연평균 7조 원, 총 91조 원의 자금을 조달할 계획이다.

  미흡했던 점 - 공급시차 관리와 대출규제.

참여정부는 조세형평성, 시장투명성 제고와 주거복지 분야에서 뚜렷한 성과를 올렸지만 과잉유동성으로 인한 가격불안과 공급시차로 인한 일시적 수급불균형을 선제적으로 관리하는 데는 약간의 시행착오를 겪었다.

2005년 8.31. 정책의 경우 향후 5년간 공공택지 1,500만 평 확보라는 총량적 계획은 있었지만 세부적으로 택지공급에서 분양까지 걸리는 공급시차에 대한 대비가 부족했고 규제에 따른 민간공급 위축에 적절히 대처하지 못했다.

참여정부 들어 수도권 주택공급이 감소한 데는 IMF 외환위기 이후 경기부진의 여파로 1998년부터 2002년까지 확보한 수도권 공공택지가 크게 줄어든 영향이 크다. 이 시절 공공택지 확보량은 연평균 360만 평으로, 문민정부(1993년~1997년) 시절 실적의 81%에 불과하다.

택지확보에서 분양까지의 공급시차를 감안하면 이 시절 택지확보 부족분은 시차를 두고 주택공급 부족을 초래하는 요인이 된다. 2004년부터 공공택지 확보량은 연평균 600만 평 이상으로 늘어났지만 역시 주택분양, 입주까지 걸리는 시차로 인해 즉각적인 수급 안정 효과는 나타나지 않았다.

여기에 2000년 준농림지 폐지 이후 민간택지 부족, 2003년 도심지 다세대, 다가구 주택의 일조권, 주차장 설치 기준 강화로 인한 공급 위축 등이 수급불안을 불러왔다. 이에 2006년 11.15. 대책에서는 민간 주택 공급을 늘리기 위해 수도권 재정비촉진지구 및 뉴타운에서 2012년까지 36만 호를 공급하고, 계획관리지역 내 2종 지구단위계획구역의 용적률을 종전 150%에서 180%로 늘리는 등 다양한 대책을 내놓았다. 이러한 도심 재정비, 규제완화 등을 통한 공급확대 효과를 다음 정부 들어 본격적으로 나타날 전망이다.

투기수요 억제에 주력했지만 정작 문제가 된 은행대출 규제가 적시에 이뤄지지 못한 점도 아쉬운 부분이다. 2000년 말 54조 2000억 원에 불과했던 은행권 주택담보대출은 2006년 상반기 말 200조 8000억 원으로 6년여 만에 4배가량 불어났다.

과거 집값 급등기에는 시중에 너무 많은 돈이 풀렸다는 공통점이 있었다. 2000년 이후 전 세계적인 저금리 기조 속에서 우리나라도 저금리로 인한 부동자금이 크게 늘었다. 이는 당시 경기침체에 대한 우려 때문에 통화금융정책에 급격한 변화를 주는 데 어려움이 있었던 데다 IMF 외환위기 이후 기업대출수요 감소로 은행들이 상대적으로 위험부담이 적은 가계 주택담보대출에 치중했기 때문이다.

이로 인해 주택 매수수요가 늘었고, 이 과정에서 다주택자들에 대한 대출 규제가 충분치 못했다. 2007년 1.11. 대책에 이르러서야 다주택자에 대한 주택담보대출 규제 강화가 유효한 정책수단으로 등장한다. 곧이어 1.31. 대책에서는 투기지역과 투기과열지구의 총부채상환비율(DTI) 규제를 40%로 강화하는 등 그동안 집값 불안의 주요 원인이었던 '돈 구멍'을 조절하는 정책이 본격화되었다.

 가장 중요한 교훈 - 정책의 일관성.

지난 40년의 세월 동안 여러 가지 우여곡절을 겪으며 가까스로 빛을 본 주요 정책들이 앞으로 본격적으로 효과를 내려면 무엇보다 일관된 정책 추진이 중요하다.

특히 단기 경기부양책으로 부동산 부문을 활용하는 과거 정책관행과 단호히 결별해야 할 것이다. 부동산 정책을 경기조절 수단으로 활용할 경우 자금이 단기부동화되어 생산적 부분으로의 유입이 억제되며 이로 인한 투기과열은 노동 윤리의 상실, 소득구조의 양극화를 초래한다.

건설부동산업의 경쟁력 강화를 위한 구조조정이 지연되어 국민경제의 기반이 약화되는 부작용도 따른다. 따라서 보유세를 강화하고 양도소득세 등 불로소득을 환수하는 정책기조는 경기흐름에 관계없이 일관되게 유지되어야 한다.

또 실거래가 신고제, 과표현실화 등은 부동산 시장 안정의 전제조건인 시장투명화의 토대이자 경제정의를 위한 기본요건인 만큼 더욱더 치밀하게 다듬고 유지해야 한다.

전체 가구의 절반가량을 차지하는 무주택 서민들이 주기적으로 반복되는 전월세값 폭등에 휘둘리지 않도록 이들을 위한 장기임대주택건설 등 주거복지정책도 그 기조가 바뀌어서는 안 된다.